何謂「零費率(Zero-rating)」?為何我們該關注它?

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零費率(Zero-rating)是目前關於網路中立性(Net neutrality)的討論中最熱門的議題,印度最近才剛拒絕了Facebook提供免費網路服務的Free Basics計畫,除了Facebook外,美國許多的大型網路業者也紛紛推出零費率的計畫以快速搶佔新興市場,如 T-Mobile的 Binge-On計畫、 AT&T的Sponsored Data計畫、 Verizon的FreeBee計畫,以及Comcast的Stream TV計畫。

 

零費率計畫背後到底有甚麼樣的商業目的,我們為何需要感到憂心?零費率的網路服務雖然看似對於用戶是一大利多,但它危險的地方在於這些免費提供的內容是經過篩選的,且多半來自為了吸引用戶關注而付費給網路服務提供業者的內容供應商,這種付款以獲得曝光(Pay for play)的商業模式將獨厚於財力雄厚的內容供應商,其他如非營利組織、在地、新創的聲音將被排除在外。

 

除了Pay for play這種商業模式外,還有許多可能會衍伸的問題:

 

1. 造成不多元的消費內容

零費率計畫將使網路提供業者取得巨大的市場優勢地位,例如在南非的一份初步報告顯示Twitter以及WhatsApp在採行了零費率方案後獲得了爆炸性的市占率成長,這些在西方國家已有高知名度且發展成熟的企業,在使用零費率方案後,將使在地的內容供應商沒有生存的空間。即便是那些宣稱將開放各內容提供者參與的零費率計畫,事實上仍會在資源分配上採取差別待遇,例如T-Mobile的零費率計畫明顯偏袒提供音樂、影視內容的廠商。

 

2. 不公平的市場進入障礙

相較於在有眾多網路服務業者可供消費者挑選,且有反壟斷監管單位的健全市場,在發展中國家提供零費率網路服務的業者,很容易地可以運用高度的市占率來行銷本身的商品如音樂、影片、APP等,此時在地的同類商品在缺乏行銷資源之下將很難與其競爭。

 

3. 零費率方案成為高牆裡的花圃

零費率方案將使用戶的網路體驗變得很狹窄,不敢嘗試超出免費範圍的服務,我們以Facebook在發展中國家執行的零費率方案為例,就有數據指出有許多的用戶從來沒有使用過Facebook以外的服務,雖然馬克祖克伯宣稱可在30天內將一半以上的零費率方案用戶的網路使用升級為不受限制的模式,不過其成效其實是有待商確的,用戶們已經養成了偏狹的網路使用習慣,即使被升級了,使用Facebook以外網路服務的比例可能仍然很低,對於市場競爭與公共討論的傷害可能仍會持續存在。

 

4. 隱私及安全

為了因應這些推出零費率方案的大企業,我們需要專業的網路守門員來監督,使這些大企業無法控制用戶的個人隱私資料,並制定合理的隱私條款,否則不應該使這些零費率方案存在,以確保用戶的隱私及安全。

 

5. 權利集中

這些提供零費率方案的大企業改寫了原先網路世界的制衡模式,這些大企業同時提供網路服務及扮演監督者的腳色,使網路環境從一個任何人都可以自由的創作空間轉變為需要看網路服務提供者臉色的狹小世界。在零費率的網路環境,工程師或是開發者們不能奢望網路服務提供者對待所有的資料的方式是一樣公平的,零費率的網路服務業者將偏好符合其市場定位的內容供應商,產生大者恆大的商業環境,對於創新來說是一大傷害。

 

我們因此很懷疑零費率方案所帶來的好處是否能掩蓋這些負面的成本,如果僅以表面上網路普及的觀點出發,而沒有深度的考量到零費率方案背後將引發的問題,將造成難以收拾的局面。

 

零費率方案只是治標不治本的臨時解決方案

在生活富裕的國家中,人們可以很自由的選擇自己喜好的音樂、視頻、通訊等網路服務,零費率所產生的強迫消費只會發生在網路建設貧弱的發展中國家,雖然此計畫確實提供了加速這些國家網路發展的契機,不過這真的會是長治久安之道嗎?

 

為了解答這個問題,我們以一個採取另一種零費率計畫,來解決網路普及問題的國家來做分析:

 

澳大利亞不僅是發展中國家,並且由於地理環境的限制,網路通訊的成本一直以來都很高。澳洲早期的寬頻方案是採取限額制的,一般來說每個月只有250MB的流量,超出的話則須負擔高昂的額外費用,因此大批量的下載幾乎是不可能的。他們降低成本的方法是在首都伯斯建設一個非營利的網路交換點(IXP),提供當地網路服務提供業者在此免費地做資訊交換,因此業者降低的成本可以反應到用戶的寬頻收費。

 

澳洲所採取的方案與現今的零費率計畫最大的不同在於,首先只有在地的本土企業可以在此做免費的資訊交換,西方世界的大型企業無法靠此獲得壟斷的地位,其次IXP是採取非營利的模式營運,而不會造成球員兼裁判不公平的現象,最後當地的網路服務提供業者都有平等的權利在此做資訊交換,因此也不會造成不公平競爭的情況發生。

 

時至今日,因為資料傳輸的成本已經大幅下降,所以這項政策也沒有再施行的必要,雖然在澳洲的寬頻方案仍有限額,但是基本上都有1TB以上的流量可以做使用,因此幫助網路服務提供業者降低成本,使用戶獲得更便宜的網路,對於網路的普及似乎是比較周全的辦法,比起零費率計畫,從整個結構面來做改善才是治標的辦法。

 

零費率方案的法律問題

事實上法律對待不同的零費率方案並非採取一樣的標準,零費率方案在聯邦通訊委員會(FCC)的規定下被定位在「一般行為(General conduct)」的法律灰色地帶,採取個案式地由終端用戶控制權限、用戶保護、市場競爭機制、創新環境、言論自由保障等因素來審查是否有不合理的差別待遇或獨佔地位的情形。

 

在沒有專法規範的情況下,即容易引起許多的爭議,例如指出T-Mobile的零費率計畫違法疑慮的報告,此外如 AT&T 以及 Verizon同樣地也有被質疑的聲音。

 

零費率計畫在歐洲同樣地處於法律的管轄灰色地帶,不過歐洲電子通訊法規主管機關(BEREC)預計在今年8月前發布一項關於網路中立性的執行方針,雖然此項措施並非具有法律上的拘束力,不過歐洲理事會(每次理事會舉行之後,輪值主席國公布會議的決定,這些決定隨後必須向歐盟委員會以提議的方式提出,然後由歐洲議會表決。只有在歐洲議會表決通過之後,這些決定才會具有真正的法律意義)近期也針對此議題提出建議:

對於網路服務提供業者、內容供應商所採取的優惠措施,必須在充分保護用戶自由取得、傳輸資訊的前提之下才可施行,特別是不可減損或影響用戶網路的使用品質及範圍。

即使要採用零費率計畫,也應該定位為臨時性的基礎建設方案,將目的限縮為幫助解決急迫的網路普及化問題,不容許有破壞市場競爭、用戶權益、創新、以及言論自由的情況發生,很顯然地,上周印度政府正式拒絕零費率計畫就是因為對於上述的風險仍然有疑慮,這些網路服務提供業者如果想在其他地區實行零費率計畫,他們顯然必須端出更有說服力的用戶條款出來。

 

(本文為 電子前瞻基金會EFF,依據創用 CC 姓名標示-相同方式分享 3.0 美國 授權條款授權,作者為Jeremy Malcolm, Corynne Mcsherry and Kit Walsh,英文原文在此
(Cover photo credit:Joseph Gruber@flickr CC BY-NC-ND 2.0)

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